! Портал работает в тестовом режиме.
Если у вас есть вопросы или предложения по работе портала, свяжитесь с нами

Реформирование региональных финансов

ПРАВИТЕЛЬСТВО ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

 

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 29 июня 2015 г. N 235-р

 

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА

 

В целях формирования системы и создания условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджета Ленинградской области:

1. Утвердить прилагаемую Программу повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области на период до 2018 года.

2. Отраслевым органам исполнительной власти Ленинградской области руководствоваться положениями Программы, указанной в пункте 1 настоящего распоряжения, при реализации государственных программ Ленинградской области, а также при подготовке проектов областных законов и иных правовых актов Ленинградской области.

3. Рекомендовать органам местного самоуправления Ленинградской области разработать муниципальные программы повышения эффективности управления общественными финансами с учетом положений Программы, указанной в пункте 1 настоящего распоряжения.

4. Настоящее распоряжение вступает в силу со дня подписания.

 

 

Временно исполняющий

обязанности Губернатора

Ленинградской области

А.Дрозденко

 

 

 

 

УТВЕРЖДЕНА

распоряжением Правительства

Ленинградской области

от 29.06.2015 N 235-р

(приложение)

 

ПРОГРАММА

ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА

 

I. Основные проблемы в сфере управления общественными

финансами Ленинградской области

 

В Ленинградской области в течение 2004-2014 годов осуществлялся непрерывный процесс повышения эффективности управления общественными финансами, в ходе которого достигнуты следующие результаты:

в сфере применения программно-целевых инструментов бюджетного планирования - внедрение в практику ведомственных и долгосрочных целевых программ, затем - государственных программ Ленинградской области;

в сфере совершенствования работы государственных учреждений - осуществлен переход на оказание государственных услуг (выполнение работ) на основе государственных заданий, внедрена новая система оплаты труда в государственных учреждениях Ленинградской области, внедрен механизм конкурсного назначения руководителей учреждений, формируется и успешно используется кадровый резерв руководителей государственных учреждений;

в сфере внедрения результативных методов управления - осуществлен переход на результативные контракты с руководителями государственных учреждений Ленинградской области, начато внедрение эффективных контрактов с работниками государственных учреждений;

в сфере повышения открытости государственных финансов - создан информационный портал "Открытый бюджет Ленинградской области", расширен перечень и повышена оперативность представления информации о государственных финансах, размещаемой в открытом доступе;

в сфере организации кассового исполнения бюджета - осуществлен переход к казначейскому исполнению бюджета через областное казначейство, внедрена автоматизированная система казначейского исполнения бюджета, создан финансовый резерв для финансирования временных кассовых разрывов;

в сфере совершенствования работы органов исполнительной власти Ленинградской области - проведена оптимизация структуры и распределения функций и полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области, внедрены административные регламенты исполнения государственных функций, проведена оптимизация численности государственных гражданских служащих, сформирована единая кадровая служба, обеспечено широкое внедрение процедур открытого конкурса на должности государственной гражданской службы и руководителей государственных учреждений;

в сфере применения информационных технологий - создана единая телекоммуникационная система органов государственной власти Ленинградской области, внедрена система электронного документооборота, создана единая автоматизированная система планирования и исполнения областного бюджета.

Позитивные изменения произошли и в других сферах управления общественными финансами - в области межбюджетных отношений, государственных закупок, управления государственным долгом, социальной поддержки населения, планирования бюджетных ассигнований и т.д.

Доходы и расходы бюджета Ленинградской области в 2004-2013 годах неуклонно росли (за десять лет - почти в пять раз), при этом благодаря контролю за бюджетным дефицитом и государственным долгом Ленинградской области обеспечивалась финансовая стабильность и предсказуемость региональной бюджетной политики.

Вместе с тем в настоящее время существует необходимость активизации преобразований в сфере повышения эффективности управления общественными финансами, что обусловлено финансово-экономической ситуацией, а также нерешенными проблемами в сфере управления общественными финансами.

В 2013-2014 годах финансовое состояние бюджета Ленинградской области ухудшилось, что связано с замедлением поступления налоговых доходов при динамичном росте расходов бюджета на исполнение социальных обязательств. Областной бюджет на 2014 год был утвержден с предельным дефицитом, и только благодаря краткосрочному эффекту девальвации год завершен успешно.

Значительное ухудшение макроэкономической ситуации, возросшая вероятность экономической рецессии, растущее инфляционное давление, резко возросшая стоимость привлечения и обслуживания государственного долга создают крайне сложные условия для бюджетной системы Ленинградской области на ближайшие годы.

В кратко- и среднесрочной перспективе наиболее значимой является проблема дефицитности областного бюджета. В более длительной перспективе актуальной станет проблема недостаточно эффективного управления бюджетными средствами - социально-экономическая отдача от расходов областного бюджета может увеличиться.

Субъект управления бюджетными средствами (орган исполнительной власти, государственное учреждение, орган местного самоуправления) может действовать эффективно (результативно и экономично) при одновременном выполнении трех условий: субъект управления должен быть мотивирован на результат и экономию, должен обладать необходимыми для этого ресурсами (кадровыми, материальными, финансовыми), а также должны отсутствовать внешние ограничения, существенно осложняющие деятельность субъекта управления.

На начало 2015 года в Ленинградской области, как и в большинстве субъектов Российской Федерации, система этих условий не была в должной мере сформирована:

представление о результатах использования бюджетных ассигнований не является достаточно ясным и точным (как в части показателей государственных программ, так и в части государственных заданий);

система поощрений и наказаний за результат в последние годы только начала внедряться в Ленинградской области и требует дальнейшего совершенствования, настройки и расширения сферы применения (в части эффективных контрактов, инструментов финансового давления на неэффективные расходы);

некоторые положения областного законодательства негативно влияют на стимулы для экономии бюджетных средств (в том числе планирование расходов от факта прошлых лет, централизация полученной экономии и др.);

существуют определенные пробелы в ресурсном обеспечении субъектов управления, которые зачастую проявляются не столько в финансовом или материальном аспекте, сколько в части трудовых ресурсов, управленческих навыков и компетенций (в особенности на местном уровне);

в своей деятельности субъекты управления бюджетными средствами сталкиваются с избыточными ограничениями, препятствующими более эффективной организации процессов (в части перераспределения ассигнований, организации материального стимулирования работников, ограниченного горизонта планирования и т.д.).

Таким образом, потенциал повышения эффективности управления государственными финансами в Ленинградской области не исчерпан, работа в данном направлении может иметь существенный финансовый и социально-экономический эффект.

 

II. Концепция повышения эффективности управления

общественными финансами Ленинградской области

 

1. Методологические подходы к повышению эффективности

управления общественными финансами

 

Повышение эффективности управления общественными финансами планируется обеспечить посредством решения основных задач:

обеспечение сбалансированности и устойчивости областного бюджета, оптимизация расходов и льгот, выход в среднесрочной перспективе на бездефицитный бюджет;

завершение построения систем управления общественными финансами, направленных на достижение результата и экономию бюджетных средств (формирование системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджета Ленинградской области).

Концепция повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области основывается на следующих принципах:

системность предлагаемых решений - предлагаемые меры и решения должны задействовать все ключевые механизмы новой системы управления;

существенность изменений - необходимо предпринять достаточные усилия для преодоления каждой из решаемых проблем. Устранение совокупности проблем позволит обеспечить работу соответствующих механизмов и достижение поставленных целей;

практическая осуществимость - предлагаемые решения должны внедряться в реальную практику управления общественными финансами, в действующих условиях и в разумный временной период;

минимизация издержек и рисков - необходима нацеленность на такие решения, которые обеспечивали бы достижение поставленных целей с разумными затратами, предусматривали сведение к приемлемому минимуму сопутствующих нововведениям рисков.

С учетом указанных принципов приоритетными являются следующие направления повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области:

а) создание условий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет, в том числе:

принятие оперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областного бюджета,

формирование механизмов, обеспечивающих сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета в средне- и долгосрочной перспективе;

б) формирование системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области, в том числе:

создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений,

создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне органов государственной власти,

создание системы эффективного управления средствами целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета,

формирование институциональных основ для повышения эффективности управления общественными финансами на местном уровне,

реализация точечных мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов.

 

2. Оперативные меры, направленные на улучшение

финансового состояния областного бюджета

 

В целях оптимизации расходов бюджета, сокращения расходов и льгот, наименее приоритетных для социально-экономического развития Ленинградской области, предлагается осуществление следующих оперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областного бюджета:

2.1. В части налоговых льгот, установленных на уровне Ленинградской области:

проведение комплексной оценки бюджетной эффективности налоговых льгот, предоставляемых коммерческим организациям; отмена льгот, имеющих низкую или сомнительную эффективность;

приоритизация групп получателей налоговых льгот, имеющих социальный характер; отмена налоговых льгот для категорий, не нуждающихся в поддержке государства.

2.2. В части социальных пособий, льгот и иных мер поддержки, предусмотренных законодательством Ленинградской области:

инвентаризация обязательств Ленинградской области в сфере социальной поддержки (выплаты, льготы); сокращение обязательств, имеющих незначительный социальный эффект;

приоритизация групп получателей социальных выплат, льгот и иных мер поддержки; отказ от социальной поддержки категорий лиц, не нуждающихся в поддержке государства.

2.3. В части оптимизации расходов на обеспечение деятельности государственных учреждений Ленинградской области:

инвентаризация государственных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Ленинградской области; оценка их социальной необходимости с учетом развития негосударственного сектора и деятельности органов местного самоуправления; возможный отказ от бюджетного финансирования отдельных услуг (работ);

оценка потребности в государственных услугах (работах), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями; сокращение объемов оказания (выполнения) государственных услуг и работ по отдельным направлениям.

2.4. В отношении обязательств перед органами местного самоуправления Ленинградской области:

оптимизация объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

повышение эффективности текущей модели межбюджетного регулирования с точки зрения достижения баланса между стимулированием и выравниванием.

2.5. В части поддержки хозяйствующих субъектов - производителей товаров, работ и услуг (без учета некоммерческих организаций):

инвентаризация эффективности всех форм и видов поддержки, предоставляемой на постоянной основе; отмена преференций (субсидий), имеющих низкую (а также неочевидную) бюджетную, социальную и экономическую эффективность.

2.6. В части поддержки некоммерческих организаций (без учета государственных учреждений Ленинградской области):

оценка необходимости в осуществлении и приоритизация видов поддержки некоммерческих организаций из областного бюджета Ленинградской области, предоставляемой на постоянной основе;

сокращение поддержки, имеющей незначительный эффект для социально-экономического развития региона.

2.7. В отношении мероприятий государственных программ Ленинградской области:

ревизия и оценка программных мероприятий (за исключением мероприятий, выполнение которых обусловлено иными нормативными правовыми актами Ленинградской области) с точки зрения необходимости для достижения ожидаемых результатов государственных программ, исключение из государственных программ незначимых с точки зрения результата мероприятий;

проведение анализа обоснованности объемов расходов, запланированных на реализацию крупных единовременных мероприятий государственных программ, в том числе с учетом возможных альтернативных вариантов достижения необходимого результата; корректировка запланированных расходов.

2.8. Временное установление бюджетного правила, в соответствии с которым определенная часть доходов бюджета, поступивших сверх плановых сумм, в безусловном порядке направляется на сокращение дефицита областного бюджета и погашение государственного долга Ленинградской области.

Указанные меры имеют характер разового действия, предположительно должны быть реализованы в течение 2015-2016 годов. Ожидаемый результат реализации - сокращение дефицита областного бюджета.

В случае недостаточности указанных мер для обеспечения финансовой стабильности областного бюджета необходимо провести ревизию и сокращение наименее приоритетных расходов областного бюджета, даже в случае признания их востребованными и эффективными.

 

3. Формирование механизмов, обеспечивающих сохранение

финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета

в среднесрочной и долгосрочной перспективе

 

Обеспечение сохранения финансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета в среднесрочной перспективе предлагается осуществлять:

за счет повышения экономической активности в Ленинградской области, роста инвестиций и, как следствие, увеличения объема налоговых поступлений в бюджет региона;

посредством устранения ключевых проблем и факторов, влияющих на нежелательное увеличение расходов областного бюджета, внедрения механизмов, позволяющих сдерживать рост бюджетных расходов (указанный аспект является приоритетным).

В целях обеспечения сохранения финансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета в среднесрочной перспективе необходима реализация следующего комплекса мер:

3.1. Переход к разработке долгосрочных прогнозов социально-экономического развития, долгосрочного бюджетного прогноза, долгосрочной долговой политики.

Использование указанных инструментов расширяет горизонты оценки влияния текущих решений на финансовое состояние областного бюджета, позволяя заблаговременно предпринимать действия, направленные на обеспечение сбалансированности бюджета и финансовую стабилизацию.

3.2. Установление бюджетного правила, в соответствии с которым расходы областного бюджета, имеющие постоянный (регулярный) характер, не могут выйти за пределы установленного объема налоговых и неналоговых доходов бюджета.

Указанное правило ограничивает накопление расходов, обладающих наименьшей финансовой гибкостью, а также предотвращает переход к опасному с точки зрения финансовой гибкости состоянию бюджета. Действие правила будет наиболее эффективным при применении в рамках среднесрочного бюджетного планирования и долгосрочного бюджетного прогнозирования. Выход за пределы установленной границы должен вести за собой необходимость сокращения расходов, имеющих постоянный (регулярный) характер.

3.3. Переход к установлению налоговых льгот, действующих в отношении хозяйствующих субъектов, на ограниченный период времени.

Указанная мера позволит создать гибкий механизм установления (пролонгации) налоговых льгот, который не создает слишком жесткие условия для областного бюджета и одновременно определяет прозрачные правила для организаций, которые планируют воспользоваться такими льготами. Пролонгация налоговой льготы на новый период, в свою очередь, должна сопровождаться анализом ее бюджетной и социальной эффективности за прошедшие годы.

3.4. Обеспечение учета "налоговых расходов" в составе государственных программ Ленинградской области.

Учет "налоговых расходов" (недополученных в связи с предоставлением налоговых льгот доходов бюджета) обеспечивает точное представление относительно целей предоставления льгот и их стоимости для областного бюджета. Включение налоговых расходов в состав государственных программ позволит принимать более взвешенные и обоснованные решения относительно эффективности установления, сохранения или пролонгации соответствующей поддержки.

3.5. Переход к установлению субсидий хозяйствующим субъектам на ограниченный период времени.

По аналогии с установлением налоговых льгот на ограниченный период времени указанная мера позволит повысить гибкость расходов областного бюджета, а также обеспечить регулярный пересмотр целесообразности сохранения той или иной поддержки. Все льготы и субсидии для коммерческих организаций (кроме тех, которые определены федеральным законодательством) целесообразно перевести в формат программных мероприятий, направленных на достижение конкретных задач (результатов), планируемых на ограниченный период.

3.6. Организация учета при бюджетном планировании эксплуатационных расходов, возникающих при реализации крупных проектов.

Последующие расходы на эксплуатацию вводимых объектов, создаваемых структур должны заранее просчитываться и учитываться в расходах областного бюджета. Принимая во внимание трудоемкость расчета эксплуатационных расходов, их обязательный учет целесообразно организовать только в отношении крупных проектов, прежде всего инвестиционных.

3.7. Ограничение общего объема расходов на содержание органов государственной власти Ленинградской области.

Объем управленческих расходов не должен искусственно занижаться - это может привести к невозможности эффективного исполнения органами исполнительной власти своих полномочий. В то же время указанные расходы должны оставаться под постоянным контролем. В целях внутреннего учета в состав таких расходов должны быть включены не только прямые ассигнования на аппарат управления, но также расходы на содержание казенных учреждений, выполняющих отдельные функции органов власти или обеспечивающих их деятельность, расходы на аутсорсинг отдельных функций и административно-хозяйственных процессов, расходы на консультационные услуги и научно-исследовательские работы, приобретаемые органами исполнительной власти для собственных нужд, и т.д.

3.8. Нормирование затрат государственных казенных учреждений на выполнение отдельных работ (оказание услуг) в интересах органов государственной власти.

Для обеспечения контроля за расходами государственных казенных учреждений Ленинградской области, осуществляющих деятельность в интересах органов власти, целесообразно поступательно перейти от схемы сметного планирования расходов таких учреждений к планированию их расходов на основе нормативных затрат на выполнение работ и оказание услуг. Преимущество данного подхода состоит в возможности учесть изменение объемов выполнения работ (оказания услуг) и их качества при планировании бюджетных ассигнований, избегая обсуждения вопросов внутренней хозяйственной деятельности учреждений.

3.9. Установление "потолков расходов" для ответственных исполнителей и соисполнителей государственных программ.

"Потолки расходов" - планируемые (прогнозируемые) объемы ассигнований областного бюджета на реализацию государственных программ, в пределах которых ответственные исполнители имеют широкую свободу действий, но не вправе запрашивать дополнительные ассигнования на решение частных отраслевых вопросов. "Потолки расходов" являются ключевым инструментом, переориентирующим субъекты бюджетного планирования с отстаивания дополнительных расходов к оптимизации тех расходов, которыми они управляют. Для этого необходимо, чтобы установленные "потолки расходов" могли пересматриваться в меньшую сторону только в заранее определенных случаях.

На уровне Ленинградской области "потолки расходов" целесообразно устанавливать в разрезе основных исполнителей государственных программ (возможно также соисполнителей программ - органов исполнительной власти, ответственных за реализацию отдельных подпрограмм). Для обеспечения экономической адекватности "потолков расходов" часть их объема должна изменяться по объективным формулам, учитывающим динамику числа получателей социальных пособий или, например, получателей государственных услуг.

3.10. Установление правил и процедур распределения бюджета принимаемых обязательств.

Распределение бюджета принимаемых обязательств (одобрение принятия новых расходов, помимо предусмотренных в бюджете) целесообразно осуществлять в ограниченный период времени на основании решения комиссии, образованной правовым актом Губернатора Ленинградской области, преимущественно на крупные проекты регионального развития (ограниченное число проектов, каждый из которых может быть детально рассмотрен комиссией). Помимо данных проектов бюджет принимаемых обязательств может распределяться между ведомственными "потолками расходов". Возможны и другие подходы к распределению бюджета принимаемых обязательств, ограничивающие давление на расходы со стороны распорядителей и получателей бюджетных средств.

3.11. Формализация методов планирования расходов бюджета, имеющих постоянный (регулярный) характер.

Как часть системы сдержек и противовесов планирование большей части расходов, имеющих постоянный (регулярный) характер, должно быть в существенной степени объективизировано и формализовано. Методы планирования целесообразно построить в формате "не более", позволяющем субъектам бюджетного планирования в отдельных случаях перераспределять часть плановых сумм на другие направления (тем самым исключая ситуации планирования расходов в избыточных объемах).

3.12. Ужесточение требований к обоснованию расходов на мероприятия государственных программ, имеющие единовременный характер.

Требования должны учитывать различные виды мероприятий единовременного характера и в отношении каждого из них устанавливать допустимые методы обоснования (расчета) и обязательные правила, которые должны соблюдаться при осуществлении расчетов. Обоснования расходов на подобные мероприятия должны подлежать выборочному глубокому анализу со стороны финансового органа.

3.13. Внедрение инструментов ценового и технологического аудита в отношении закупок по всем крупным мероприятиям государственных программ, имеющим единовременный характер.

В отношении крупных закупок, осуществляемых в рамках мероприятий государственных программ, должен применяться принцип сплошных проверок обоснования расходов и выбора технологических альтернатив.

3.14. Централизация избыточных расходов на мероприятия государственных программ, имеющие единовременный характер, выявленных на этапе планирования.

Избыточные расходы на мероприятия, которые удалось выявить в результате выборочного анализа финансового органа, имеет смысл централизовать (полностью или частично) в областном бюджете. При этом не должны сокращаться "потолки расходов" субъектов бюджетного планирования на те годы, которых данное мероприятие не касается. Указанная мера позволит стимулировать субъекты бюджетного планирования к подготовке выверенных и точных обоснований будущих расходов.

3.15. Установление правил нормирования в отношении закупок для обеспечения функций органов исполнительной власти Ленинградской области и подведомственных им государственных учреждений.

Нормирование в сфере закупок призвано пресечь осуществление избыточных расходов на закупки товаров, работ и услуг для обеспечения функций органов власти и казенных государственных учреждений. Требования к закупке отдельных видов товаров, работ и услуг (в том числе предельные цены) целесообразно установить и для бюджетных учреждений.

 

4. Создание системы эффективного управления

общественными финансами на уровне государственных учреждений

 

Создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений предусматривает:

формирование у субъектов управления государственными учреждениями устойчивой мотивации на результат и экономию, включая обеспечение полноценного представления о результате и эффективности деятельности государственных учреждений, формирование действенной системы поощрений и наказаний за результаты и эффективность деятельности, минимизацию существенных факторов демотивации достижения результатов и экономии, ослабление иной мотивации субъектов управления, не связанной с достижением результатов;

обеспечение государственных учреждений необходимыми ресурсами;

устранение избыточных ограничений, препятствующих оптимизации деятельности государственных учреждений.

4.1. Для обеспечения полноценного представления о результатах и эффективности деятельности государственных учреждений планируется осуществление следующих мер:

4.1.1. Проведение анализа и совершенствование показателей объема оказания государственных услуг (выполнения работ), установленных в государственных заданиях.

Показатели объема оказания государственных услуг (выполнения работ), установленные в государственных заданиях, не должны приводить к возникновению негативных внешних эффектов, должны быть достаточно объективны с точки зрения получения отчетных данных. Объемы ассигнований областного бюджета на оказание соответствующих услуг (выполнение работ) должны напрямую зависеть от значений указанных показателей.

Показатели, характеризующие объем оказания государственных услуг (выполнения работ), должны быть установлены и скорректированы с учетом базовых перечней государственных услуг (работ), установленных федеральными органами исполнительной власти.

4.1.2. Внедрение многоуровневых стандартов качества в отношении государственных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями.

Стандарт качества позволяет установить комплексные требования к качеству оказания услуги или выполнения работы, обеспечить основу для оценки фактического качества. Многоуровневый характер стандарта означает, что существует несколько уровней качества оказания услуги (выполнения работы) - от базового к высшему (например, от уровня "А" до уровня "Г").

4.1.3. Формирование государственных заданий на определенный уровень качества государственной услуги (работы).

Государственные задания для государственных учреждений Ленинградской области должны включать указание на соответствующие уровни стандартов качества включенных в задание услуг и работ. Каждый уровень качества должен по-разному оплачиваться из областного бюджета, что будет создавать стимулы как для соблюдения установленного уровня качества, так и для его повышения.

4.1.4. Организация контроля за соблюдением государственными учреждениями установленных стандартов качества.

Контроль соблюдения государственными учреждениями установленных стандартов качества должен осуществляться курирующими органами исполнительной власти выборочно при получении соответствующих индикаторов-сигналов (модель риск-ориентированного контроля). Основаниями для проведения проверки соблюдения стандарта могут являться: жалобы потребителей, большое количество негативных оценок оказания услуги (выполнения работы) в сети Интернет, нарушение требований органов санитарного или пожарного надзора и др.

4.1.5. Перевод части государственных казенных учреждений, оказывающих услуги населению (выполняющих работы), в бюджетные или автономные учреждения.

Значительная часть государственных казенных учреждений Ленинградской области может осуществлять свою деятельность в формате бюджетных и автономных учреждений. Исключение составляют учреждения, обслуживающие деятельность органов государственной власти, а также учреждения, исполняющие значительное число функций, связанных с применением властных полномочий. Формат бюджетных (автономных) учреждений обеспечит более тесную связь результатов и ассигнований (через субсидии и государственные задания), а также повысит финансово-хозяйственную самостоятельность учреждений.

4.1.6. Формирование государственных заданий для государственных казенных учреждений Ленинградской области.

В соответствии с бюджетным законодательством государственные задания могут устанавливаться и для казенных учреждений. Указанной нормой целесообразно воспользоваться в тех случаях, когда изменение типа казенного учреждения на бюджетное (автономное) невозможно или нецелесообразно.

Для каждого государственного учреждения Ленинградской области (за редкими исключениями) должно быть сформировано государственное задание, содержащее требования к объему, качеству и иным ключевым результатам деятельности учреждения.

4.1.7. Объективизация порядков расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Оценка результатов деятельности государственных учреждений будет неадекватной, если объем выделяемых на эту деятельность ресурсов будет существенно отличаться в отношении различных государственных учреждений и может оказаться как объективно избыточным, так и объективно недостаточным.

В связи с этим требуется переход от индивидуальных нормативных затрат к объективно рассчитываемым общим или групповым нормативам. Совершенствование порядков расчета нормативных затрат необходимо синхронизировать с утверждением федеральными органами исполнительной власти общих положений, касающихся определения таких затрат, а также базовых перечней государственных услуг (работ).

4.1.8. Внедрение системы комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений Ленинградской области.

Комплексный аудит (оценка) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений представляет собой систему многофакторной оценки, учитывающей все аспекты и нюансы результатов деятельности учреждений в их взаимосвязи, влияние внешних факторов и событий. Такая оценка не фокусируется исключительно на сопоставлении плановых и фактических показателей, использует всю совокупность данных о деятельности учреждения, которые имеются на момент оценки, - результаты исполнения государственного задания, результаты проверок, итоги финансово-хозяйственной деятельности, оценки потребителей и т.д. Использование больших систем индикаторов и оценок позволит значительно снизить стимулы для работы "на отчетный показатель", а их совместный и неформализованный учет может свести эти стимулы на нет.

Для оптимизации затрат областного бюджета на проведение аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений может применяться система интервального аудита (оценки), когда срок проведения следующей оценки зависит от полученных результатов - чем лучше результаты, тем дальше следующий срок проведения оценки.

4.1.9. Повышение открытости информации о деятельности государственных учреждений Ленинградской области.

Открытость информации о деятельности государственных учреждений способствует созданию необходимых условий для осуществления общественного контроля, а также расширению информационной базы данных, которая может использоваться при проведении аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности. Повышение открытости информации о деятельности государственных учреждений будет способствовать повышению эффективности контроля (как ведомственного, так и общественного).

4.2. Для завершения формирования системы поощрений и наказаний за результаты и эффективность деятельности государственных учреждений Ленинградской области планируется осуществление следующих мер:

4.2.1. Внедрение системы финансовых вычетов за выполнение государственного задания не в полном объеме.

В случае если услуга оказана в объемах ниже установленных в государственном задании, объем финансового обеспечения задания должен быть пропорционально сокращен (в соответствии с утвержденными нормативами затрат на оказание услуги и объемом недовыполнения). То, что является очевидным для гражданско-правовых отношений, не должно игнорироваться для отношений между учредителем и учреждением.

Для практического выполнения указанного требования в соглашениях о предоставлении субсидии на выполнение государственного задания должно указываться, что учреждение вправе использовать предоставленную субсидию только в объеме фактического исполнения задания. Если субсидия использована полностью, тогда как государственное задание не выполнено по объему оказания услуг (выполнения работ), учреждение обязано вернуть соответствующую часть субсидии в областной бюджет.

Альтернативным вариантом является предоставление субсидий на выполнение государственных заданий по факту оказания соответствующих услуг, выполнения работ (с одновременным авансированием работ и услуг за первый квартал для обеспечения бесперебойной деятельности государственных учреждений).

4.2.2. Внедрение системы финансовых вычетов за нарушение требований к качеству государственных услуг (работ).

Система финансовых вычетов (санкций, штрафов и т.п.) за несоблюдение требований к качеству эффективно функционирует только при наличии многоуровневых стандартов качества. В случае если при проверке выясняется, что соответствующий уровень качества не выполняется, осуществляется корректировка государственного задания со снижением планового качества услуги до более низкого уровня, вплоть до базового. Поскольку для каждого из уровней качества установлен свой коэффициент к базовому нормативу финансирования, при нарушении требований к качеству осуществляется прозрачный пересчет объема финансового обеспечения задания.

4.2.3. Увязка размера денежного поощрения руководителей государственных учреждений Ленинградской области с итогами оценки результатов и эффективности деятельности.

Для обеспечения значимой материальной мотивации существенная часть премии руководителя государственного учреждения должна зависеть от итогов комплексной оценки результатов и эффективности деятельности.

Часть материального стимулирования руководителя может также зависеть от достижения счетного числа коэффициентов производственной эффективности (далее - КПЭ), имеющих наибольшую значимость для курирующего ведомства.

Принципиально, чтобы в качестве КПЭ устанавливалось ограниченное число показателей (не более семи), которые напрямую зависят от качества работы руководителей государственных учреждений, отчетность по которым является объективной и независимой.

4.2.4. Предоставление государственным учреждениям поощрительных грантов (субсидий) по результатам комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности.

Указанная мера является дополнительным стимулом для достижения государственными учреждениями более высоких результатов деятельности. Определенный объем субсидий может ежегодно распределяться между учреждениями, получившими отличные оценки по итогам аудита (оценки) результатов и эффективности. Целесообразно определить большое количество целей использования субсидий, что позволит учреждениям выбрать наиболее актуальные направления расходов.

4.3. Для устранения имеющихся факторов демотивации государственных учреждений Ленинградской области по достижению результатов и экономии необходима реализация следующих мер:

4.3.1. Обеспечение сохранения остатков целевых субсидий для бюджетных и автономных государственных учреждений, а также "переноса" неиспользованных объемов бюджетных ассигнований государственных казенных учреждений на очередной год.

Для снижения стимулов к ускоренному освоению бюджетных средств в конце года необходимо использовать механизм, обеспечивающий сохранение остатков целевых субсидий для автономных и бюджетных государственных учреждений на очередной год (указанное правило может предусматривать определенные исключения и ограничения).

Для государственных казенных учреждений может быть использован технически более сложный механизм, предусматривающий увеличение объемов финансирования в текущем году на сумму неиспользованных в отчетном году объемов бюджетных ассигнований (также с определенными исключениями и ограничениями).

Альтернативой для автономных и бюджетных учреждений может быть определение конкретных условий, при которых осуществляется подтверждение и возврат неиспользованных остатков субсидий, а также обеспечение оперативности возврата учреждениям остатков субсидий, предусмотренных на иные цели.

4.3.2. Ограничение применения метода индексации фактических затрат для планирования бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение государственных заданий.

Необходимо по возможности исключить применение метода индексации фактических затрат для планирования расходов на финансовое обеспечение государственных заданий. Наиболее доступный способ - переход к определению и утверждению единых нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг, выполнение работ (тем не менее могут использоваться и другие методы).

4.3.3. Определение объемов финансового обеспечения государственных заданий без учета штатной (списочной) численности работников конкретных государственных учреждений.

Необходимо обеспечить более объективный и формализованный расчет объемов финансового обеспечения государственных заданий, который зависел бы от планируемых объемов оказания государственных услуг (выполнения работ), но не от штатной или фактической численности работников конкретных учреждений. Это позволит государственным учреждениям определять фактическую численность работников исходя из реальной потребности, а не из необходимости сохранения объемов бюджетного финансирования.

4.3.4. Переход к формированию государственных заданий для большинства государственных казенных учреждений и их финансовому обеспечению на основе расчетных нормативных затрат.

Предлагаемое решение может оказаться эффективным в первую очередь в отношении учреждений, в деятельности которых четко выделяются работы и услуги, объем которых может быть достаточно точно спрогнозирован.

Альтернативным вариантом является изменение типа части государственных казенных учреждений Ленинградской области на бюджетные или автономные учреждения.

Решению задачи будут также способствовать: объективизация порядков определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), расширение практики предоставления бюджетным и автономным государственным учреждениям "грантовых" целевых субсидий на реализацию инициатив и проектов, представленных государственными учреждениями.

4.4. Для ослабления иной мотивации государственных учреждений (не направленной на достижение результата и экономию) предусматривается:

4.4.1. Повышение уровня денежной компенсации для руководителей отдельных государственных учреждений Ленинградской области.

Уровень материального вознаграждения руководителей государственных учреждений должен соответствовать объему их ответственности и объему ресурсов, которыми они распоряжаются, а также быть конкурентоспособным на областном рынке труда.

4.5. Для обеспечения государственных учреждений необходимыми ресурсами (с учетом мер, направленных на обеспечение финансовой устойчивости областного бюджета) предполагается:

4.5.1. Повышение точности определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) и содержание государственного имущества государственных учреждений.

Указанная мера направлена на недопущение ситуаций, когда из-за неточности планирования деятельность отдельных учреждений окажется недофинансирована. Механизмы определения нормативных затрат должны быть объективными и вместе с тем должны учитывать все существенные факторы различий, влияющие на стоимость оказания услуг или выполнения работ.

В отдаленной перспективе целесообразно будет учесть территориальные различия в стоимости рабочей силы, а также дефицит кадров в отдаленных районах Ленинградской области, ведущий к объективному росту затрат на привлечение и(или) удержание квалифицированных работников.

4.5.2. Формирование общедоступной базы "лучшей практики" деятельности государственных учреждений Ленинградской области.

Основным источником формирования базы "лучшей практики" должен стать комплексный аудит (оценка) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений. Последующее распространение наиболее успешных решений и технологий должно оказать позитивный эффект на деятельность всей сети государственных и муниципальных учреждений Ленинградской области. Принципиально, чтобы доступ к базе "лучшей практики" был обеспечен всем заинтересованным лицам.

4.5.3. Поощрение государственных учреждений к тиражированию образцов "лучшей практики".

Средством поощрения государственных учреждений к тиражированию образцов "лучшей практики" может стать учет применения образцов "лучшей практики" при оценке эффективности деятельности учреждений в рамках комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности. Предоставление финансовых стимулов в этом случае является избыточным, поскольку внедрение инновационных решений само по себе должно обеспечить экономический эффект.

4.5.4. Поддержка и стимулирование иных форм обмена опытом решения актуальных проблем между государственными учреждениями Ленинградской области.

Помимо ведения базы "лучшей практики" деятельности государственных учреждений целесообразно поддерживать и развивать иные, более традиционные формы обмена опытом - семинары, конференции, форумы, встречи директоров и т.д.

4.6. Для устранения избыточных ограничений, препятствующих оптимизации деятельности государственных учреждений, необходима реализация следующих мер:

4.6.1. Сохранение децентрализованной модели осуществления закупок в отношении государственных учреждений.

Для обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности государственных учреждений важно, чтобы функции заказчика по осуществлению закупок остались у самих учреждений и не были централизованы в органах исполнительной власти, выполняющих функции и полномочия учредителей (исключения могут быть сделаны для отдельных товарных категорий).

4.6.2. Совершенствование систем оплаты труда работников государственных учреждений.

Предлагаемые изменения направлены на расширение возможностей государственных учреждений Ленинградской области по привлечению новых кадров, организации системы материального стимулирования (в первую очередь в части достижения оптимальной доли стимулирующих выплат в общем фонде оплаты труда государственных учреждений).

4.6.3. Ослабление требований к составлению, ведению и исполнению планов финансово-хозяйственной деятельности и бюджетных смет государственных учреждений.

Целесообразно перейти к формированию планов финансово-хозяйственной деятельности и бюджетных смет по укрупненным направлениям расходов (для расширения возможностей по оперативному изменению направлений расходов). Кроме того, целесообразно повысить гибкость исполнения планов финансово-хозяйственной деятельности, что предусматривает наличие определенных допусков, возможных отклонений фактического исполнения плана от утвержденного (согласованного), не требующих согласования со стороны учредителя и(или) наблюдательного совета.

4.6.4. Изменение типа отдельных бюджетных государственных учреждений на автономные учреждения.

Реализация указанной меры позволит существенно расширить возможности отдельных государственных учреждений по осуществлению закупок, управлению персоналом и расходами на оплату труда.

Устранению избыточных ограничений в деятельности государственных учреждений будут также способствовать:

объективизация порядков определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ);

изменение типа отдельных казенных государственных учреждений на автономные учреждения;

обеспечение сохранения остатков целевых субсидий для бюджетных и автономных учреждений;

расширение практики поощрения собственных инициатив государственных учреждений Ленинградской области путем предоставления "грантовых" субсидий.

4.7. Расширение участия частного сектора в оказании государственных услуг.

Целью реализации указанного комплекса мер является формирование условий для повышения эффективности деятельности государственных учреждений Ленинградской области. Вместе с тем самой системе государственных учреждений (в определенной части) как исполнителей государственных услуг и работ может быть найдена альтернатива.

Правительством Российской Федерации, Минфином России проводится работа, направленная на расширение участия негосударственных (в том числе некоммерческих) организаций в оказании социальных услуг. В 2015-2018 годах планируется внесение изменений в федеральное законодательство, предусматривающих упрощение процедуры размещения заказа на оказание услуг социального характера (в пользу третьих лиц) у частных организаций.

К преимуществам частных организаций перед государственными относятся:

наличие у частных организаций изначальной мотивации на эффективность - неэффективные организации окажутся в убытке и будут вынуждены покинуть рынок;

значительно большая финансово-хозяйственная свобода, которую имеют частные организации по сравнению с государственными или муниципальными;

отбор частных организаций осуществляется без ощутимого ущерба для бюджета - неуспешные организации покидают рынок, убытки несут их учредители (не областной или местный бюджеты).

Вместе с тем процесс расширения участия частного сектора в оказании государственных услуг имеет недостатки, в том числе:

утрата контроля над оказанием государственных услуг (выполнением работ), возрастание рисков падения качества и(или) объемов;

утрата государственным сектором важных навыков и компетенций, наличие которых имеет синергетический эффект для успешности государственной политики в соответствующей сфере.

Таким образом, с учетом целесообразности расширения доли частных организаций в оказании государственных услуг (выполнении работ) указанная доля должна сохраняться на определенном безопасном уровне (25-30 проц. от общего объема оказываемых услуг, выполняемых работ).

В целях расширения участия частного сектора в оказании государственных услуг планируется:

4.7.1. Включение в состав затрат, возмещаемых негосударственным организациям за оказание государственных услуг (выполнение работ), имущественной составляющей.

В настоящее время негосударственные организации могут получить субсидию на оказание государственных услуг (выполнение работ) только в части средств, необходимых для непосредственного оказания услуг (выполнения работ), без учета расходов на содержание имущества. Вследствие этого объем субсидий оказывается недостаточным для возмещения затрат негосударственных организаций, положение таких организаций неконкурентоспособно по отношению к государственным и муниципальным учреждениям.

Учет затрат на содержание имущества может существенно повысить привлекательность участия негосударственных организаций в оказании социальных услуг (в тех отраслях и сферах, где расширение участия таких организаций является наиболее желательным).

4.7.2. Организация распределения части объемов государственных услуг (работ) на конкурсной основе между государственными учреждениями и негосударственными организациями.

Подобные меры уже давно инициируются на уровне Российской Федерации, однако до сих пор не нашли широкого практического применения. С одной стороны, это связано с неравными конкурентными условиями между государственными учреждениями и частными организациями, а с другой стороны - отсутствием приемлемой системы контроля за результатами деятельности негосударственных организаций, в том числе гарантирующей необходимый уровень качества услуг.

В связи с этим применение подобных механизмов возможно только при наличии эффективной системы контроля результатов деятельности (наличие выверенных показателей объема, многоуровневых стандартов качества, объективных нормативных затрат, систем оценки результатов и т.п.). Внедрять эти механизмы в практику целесообразно поступательно, в отношении только тех услуг и работ, где возможна реальная конкуренция.

 

5. Создание системы эффективного управления общественными

финансами на уровне органов государственной власти

Ленинградской области

 

Создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне органов исполнительной власти Ленинградской области предусматривает:

формирование у субъектов управления выраженной мотивации на результат и экономию, включая точное и объективное представление о результатах и эффективности использования бюджетных средств, создание системы поощрений и наказаний за результаты и эффективность использования бюджетных средств, устранение существенных факторов демотивации достижения результатов и экономии;

предоставление субъектам управления необходимых ресурсов;

устранение избыточных ограничений, препятствующих оптимизации деятельности субъектов управления.

Действенная система мотивации органов исполнительной власти на результат и экономию прежде всего предполагает:

5.1. Для обеспечения полноценного представления о результатах использования органами исполнительной власти бюджетных ассигнований предполагается осуществление следующих мер:

5.1.1. Объективизация и детализация методов планирования бюджетных ассигнований.

Указанная мера направлена на повышение обоснованности планируемых объемов бюджетных ассигнований в части критериев их достаточности и "неизбыточности" для достижения установленных результатов.

В целях объективизации и детализации методов планирования бюджетных ассигнований необходимо:

структурировать методы планирования бюджетных ассигнований в разрезе благ, предоставляемых или приобретаемых за счет средств областного бюджета (государственные услуги и работы, социальные выплаты, натуральные льготы, отдельные проекты и мероприятия государственных программ, решение отдельных задач и т.д.);

объективизировать (формализовать) методики планирования расходов, имеющих постоянный (регулярный) характер, увязав их с основными показателями непосредственного результата (объемы услуг и работ, численность получателей социальных выплат и т.д.);

повысить требования к обоснованию расходов на мероприятия государственных программ, имеющие единовременный характер (требования должны учитывать различные виды мероприятий и в отношении каждого из них устанавливать допустимые методы и правила обоснования).

5.1.2. Формирование системы комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области, связанной с использованием бюджетных ассигнований.

Комплексный аудит (оценка) результатов и эффективности деятельности органов исполнительной власти, связанной с использованием бюджетных ассигнований, является основным элементом концепции повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области. В отличие от простого сравнения плановых и фактических результатов и арифметического выведения сводной оценки аудит должен иметь следующие особенности:

взаимоувязанная оценка результатов деятельности (например, иногда значения по одному показателю опровергаются другими показателями, что не позволяет принимать его в расчет);

оценка результатов и эффективности с учетом влияния внешних, не зависящих от органов исполнительной власти факторов (например, макроэкономических);

использование широкого и нефиксированного набора показателей (полнота учета, ослабление стимулов для работы "на показатель");

внешний характер оценки (независимость оценки).

Система комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности должна быть внедрена в отношении всех сфер ответственности органов власти, достижение результатов по которым напрямую связано с использованием бюджетных ассигнований. В перспективе система аудита может быть распространена и на иные сферы ответственности органов исполнительной власти.

На областном уровне должна быть разработана подробная методическая база проведения аудита (оценки), обеспечивающая его высокое качество и преемственность оценок. Применяемая система оценки эффективности должна учитывать новации Правительства Российской Федерации по внедрению системы анализа эффективности бюджетных расходов.

В целях объективности оценки результатов и эффективности деятельности органов власти по использованию бюджетных ассигнований указанная оценка должна быть независимой, что предполагает выделение в системе органов исполнительной власти специального органа, уполномоченного на проведение такой оценки. Во избежание конфликта интересов уполномоченный орган не должен подвергаться оценке на предмет эффективности его деятельности.

5.1.3. Повышение открытости информации об использовании бюджетных ассигнований и результатах деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области.

Повышение полноты и доступности информации о результатах использования бюджетных ассигнований является одним из ключевых направлений в рамках инициатив "Открытый бюджет" и "Открытое правительство". В перспективе они должны способствовать усилению общественного контроля в сфере финансов и государственного управления, вовлечению гражданского общества в бюджетный процесс.

5.1.4. Совершенствование системы нормативного закрепления ожидаемых результатов деятельности органов исполнительной власти.

Для формирования полноценного представления о результатах использования бюджетных ассигнований планируется:

отражение в государственных программах (или иных правовых актах Правительства Ленинградской области) обобщенных показателей, характеризующих оказание государственных услуг, выполнение работ;

дополнение государственных программ (либо сопроводительных материалов к программам) описанием результатов осуществления ключевых мероприятий и приоритетных проектов развития;

дальнейшее совершенствование показателей, используемых для оценки эффективности реализации государственных программ (с точки зрения обеспечения их объективности, взвешенности, адекватности, счетности, отсутствия негативных экстерналий).

5.2. Для формирования системы ответственности органов исполнительной власти за результаты и эффективность деятельности, связанной с использованием бюджетных ассигнований, необходимо осуществление преобразований по следующим направлениям:

5.2.1. Усиление взаимосвязи оплаты труда руководителей органов исполнительной власти Ленинградской области с эффективностью использования бюджетных ассигнований.

Оценку результатов и эффективности деятельности органов власти необходимо более тесно увязать с размерами материального вознаграждения руководителей органов власти. В контексте управления общественными финансами прежде всего имеются в виду руководители и органы власти, распоряжающиеся значительными объемами бюджетных ассигнований.

5.2.2. Создание механизмов финансового давления на неэффективные расходы областного бюджета.

В международной практике основным инструментом финансового давления на неэффективные расходы является сокращение ассигнований на программы, которые признаны неэффективными, либо полная отмена неэффективных программ. В российской практике, где государственные программы почти всегда включают расходы и обязательства постоянного характера, такие меры могут применяться лишь с существенными оговорками.

Меры в виде отмены неэффективных расходов могут быть применены не к программам в целом, а только к отдельным подпрограммам или отдельным основным мероприятиям. Это не означает обязательного сокращения "потолков расходов" - расходы могут быть снижены лишь в определенной части, поскольку сохраняется необходимость решения проблем, на которые направлялись эти расходы.

Могут использоваться и другие способы. Например, исключение из государственных программ мероприятий единовременного характера, которые признаны неспособными повлиять на достижение итоговых результатов. Сокращение "потолков расходов" в этом случае произойдет только на период действия соответствующих мероприятий.

5.3. Устранение существенных факторов демотивации достижения результатов и экономии органами исполнительной власти включает следующие меры:

5.3.1. Переход к утверждению областного бюджета без выделения подгрупп и элементов видов расходов.

Указанная мера направлена на повышение гибкости и оперативности изменения направлений расходования бюджетных средств главными распорядителями бюджетных средств (в том числе позволит более оперативно перераспределять субсидии между бюджетными и автономными учреждениями).

5.3.2. Переход к ведению сводной бюджетной росписи областного бюджета без выделения подгрупп и элементов видов расходов.

Указанная мера позволит значительно повысить гибкость и оперативность изменения направлений бюджетных ассигнований главными распорядителями бюджетных средств. Срок, необходимый для "переброски" бюджетных средств, в этом случае сокращается до минимума (в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством).

5.3.3. Обеспечение "переноса" неиспользованных главными распорядителями бюджетных средств объемов бюджетных ассигнований на очередной год.

"Перенос" неиспользованных объемов бюджетных ассигнований на очередной год (в виде увеличения бюджетных ассигнований текущего года на сумму неиспользованных в отчетном году) может быть обеспечен для большей части расходов. Наибольшую значимость указанная мера имеет в отношении расходов, получение экономии по которым напрямую зависит от органов исполнительной власти, - расходов на оплату труда государственных служащих, обеспечение деятельности органов власти, осуществление закупок и т.д.

При этом могут устанавливаться дополнительные ограничения на объем и направления "переносимых" таким образом бюджетных ассигнований (например, целесообразно ввести исключения для расходов на исполнение публичных нормативных обязательств, дотаций местным бюджетам, расходов на исполнение судебных актов и т.п.).

5.3.4. Переход к планированию бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ) методом "сверху".

Указанная мера направлена на устранение конфликта интересов, возникающего у органов исполнительной власти, которые, с одной стороны, определяют нормативы затрат на оказание услуг отдельными учреждениями, с другой стороны, используют такие нормативы для обоснования и защиты своих ведомственных бюджетов.

Устранение конфликта интересов достигается посредством планирования общего объема расходов на оказание государственных услуг (выполнение работ) "сверху", то есть без учета нормативов затрат, устанавливаемых для государственных учреждений, но на основе объективных формул, определяющих объем плановых затрат в целом для региона.

Решению указанной задачи будут также способствовать:

установление "потолков расходов" для ответственных исполнителей (соисполнителей) государственных программ;

установление порядка распределения бюджета принимаемых обязательств;

формализация методов планирования расходов бюджета, детализация требований к обоснованию расходов на программные мероприятия;

усиление контроля обоснованности расчетов бюджетных ассигнований на этапе формирования проекта бюджета;

установление для государственных казенных учреждений государственных заданий и нормирование расходов на обеспечение их деятельности исходя из объемов оказания работ и услуг.

5.4. В целях ослабления иной мотивации руководителей органов исполнительной власти, помимо мотивации на результат и экономию, целесообразно принять следующие меры:

5.4.1. Развитие системы внутреннего финансового контроля.

Реализация преобразований в данной сфере согласуется с реформами, проводимыми на федеральном уровне, которые включают внедрение риск-ориентированного планирования контрольной деятельности, совершенствование методик осуществления внутреннего финансового контроля, проведение профилактических контрольных мероприятий в сфере закупок, внедрение внутреннего финансового контроля в деятельность распорядителей и получателей бюджетных средств, организацию системы мониторинга качества контрольной деятельности и т.д.

5.4.2. Повышение размера "компенсационного пакета" для лиц, замещающих должности руководителей органов исполнительной власти, и государственных служащих категории "руководители".

Постепенно разрыв между уровнем оплаты труда руководителей и рядовых специалистов должен возрастать, а сам уровень оплаты труда должен быть сопоставим с уровнем ответственности и задач, решаемых управленцами.

5.5. В целях обеспечения органов исполнительной власти необходимыми для достижения результатов ресурсами необходимо осуществление следующих основных мер:

5.5.1. Реализация комплекса действий по повышению эффективности внутренней деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области.

Указанная мера предполагает:

совершенствование работы по выявлению и исключению избыточных (дублирующих) функций и работ органов исполнительной власти Ленинградской области;

проведение анализа внутренней деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области, направленного на выявление избыточных процедур и процессов, осуществляемых работниками органов власти.

Реализация предлагаемых мер будет способствовать высвобождению трудовых ресурсов и их последующему направлению на решение наиболее приоритетных и значимых задач соответствующих органов власти.

5.5.2. Проведение специальных семинаров, курсов, тренингов для руководителей органов исполнительной власти Ленинградской области и их заместителей по вопросам эффективного управления.

Эффективность деятельности органа исполнительной власти напрямую зависит от управленческих навыков и умений, которыми обладает руководитель. Существующий высокий профессиональный уровень руководителей органов власти целесообразно подкрепить современными технологиями управления, которые пока еще не получили широкого распространения.

В целях реализации Программы повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области на период до 2018 года (далее - Программа) наибольшее значение имеет распространение таких навыков, как управление проектами (инструменты планирования проектов, контроля сроков и распределения ответственности), управление изменениями, рисками и др.

Кроме того, решению задачи обеспечения органов исполнительной власти необходимыми ресурсами будет способствовать повышение объективности и точности планирования бюджетных ассигнований. В данном случае преобразования должны быть направлены прежде всего на повышение точности планирования.

5.6. Устранение избыточных ограничений, препятствующих оптимизации деятельности органов исполнительной власти, предусматривает следующие меры:

5.6.1. Закрепление роли заказчика в процессе отбора поставщиков товаров, работ, услуг.

Указанная мера предполагает включение заказчика и получателя в ключевые этапы процедуры отбора поставщиков товаров, работ и услуг, приобретаемых для государственных нужд, - прежде всего согласование критериев оценки заявок поставщиков (проведение конкурсов, запросов предложений), а также участие представителей заказчика (получателя) в тендерных комиссиях. Эти изменения могут лишь закрепить существующую практику, но в то же время гарантируют заказчикам (получателям) сохранение необходимой степени контроля за процессом закупок.

5.6.2. Планирование бюджетных ассигнований с учетом утвержденных законом о бюджете объемов расходов.

Закрепление утвержденных в законе о бюджете объемов расходов в качестве базы для планирования бюджетных ассигнований представляет собой еще один инструмент, повышающий прогнозируемость бюджетных проектировок в среднесрочной перспективе (правило является применимым только в отношении отдельных направлений расходов).

5.6.3. Расширение полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области по планированию и осуществлению расходов на обеспечение своей деятельности.

Указанная мера предполагает расширение возможностей органов исполнительной власти по оптимизации расходов на обеспечение своей деятельности (например, транспортное обслуживание, приобретение консультационных услуг, программного обеспечения и т.д.).

Базовым подходом является установление прозрачного порядка взаимодействия между управлением делами Правительства Ленинградской области и органами исполнительной власти по планированию и осуществлению соответствующих расходов. Указанный порядок должен защищать интересы органов исполнительной власти и обеспечивать раздельный внутренний учет отдельных расходов на содержание органов власти.

5.6.4. Сокращение числа согласований, осуществляемых в административных процессах, связанных с управлением общественными финансами.

В рамках указанного направления необходимо проведение анализа нормативной правовой базы Ленинградской области, выявление всех случаев межведомственных согласований в бюджетном процессе, оценка избыточности согласований. На основе проведенной оценки должны быть приняты решения об исключении согласований, признанных избыточными.

5.6.5. Сокращение административной нагрузки на органы исполнительной власти в сфере управления общественными финансами.

Указанное направление предусматривает выявление и поступательное снижение избыточной нагрузки административного характера, не обоснованной с точки зрения реальных эффектов от ее наличия, касается как необходимости осуществления отдельных предписанных процедур, так и соблюдения требований к формату и содержанию документов, опосредующих бюджетный процесс.

5.6.6. Расширение возможностей основных исполнителей и соисполнителей государственных программ по организации их исполнения.

Указанная мера дополняет установление "потолков расходов", в рамках которых основные исполнители и соисполнители государственных программ получают дополнительные оперативные полномочия, в том числе по изменению планов-графиков реализации государственных программ, перераспределению объемов финансирования между мероприятиями и исполнителями и т.д. Новации в данной сфере должны учитывать аналогичные инициативы, принимаемые на уровне Российской Федерации.

5.6.7. Децентрализация полномочий по определению направлений и порядков предоставления субсидий на иные цели государственным учреждениям.

Предоставление органам исполнительной власти полномочий по определению порядков и направлений предоставления "целевых субсидий" позволяет существенно расширить их возможности по управлению развитием сети государственных учреждений. Указанные полномочия могут быть предоставлены органам исполнительной власти как в отношении всех субсидий на иные цели, так и только в части тех направлений, которые специально не обозначены в нормативных правовых актах Правительства Ленинградской области.

Решению задачи по устранению избыточных ограничений в деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области также должны способствовать:

установление "потолков расходов" для ответственных исполнителей (соисполнителей) государственных программ (расширяет временные горизонты планирования);

обеспечение "переноса" неиспользованных объемов бюджетных ассигнований на очередной год (в виде увеличения объема ассигнований текущего года на объем неиспользованных ассигнований отчетного года);

переход к утверждению бюджета и сводной бюджетной росписи без детализации до уровня подгрупп и элементов видов расходов.

5.7. Развитие государственно-частного партнерства.

Комплекс мер способен в среднесрочной перспективе создать систему управления общественными финансами, в которой региональный орган исполнительной власти как центральный субъект управления будет заинтересован в достижении результатов и повышении эффективности бюджетных расходов.

Вместе с тем существует направление, которое способствует расширению возможностей эффективного управления финансами для органов власти и в то же время представляет некоторую альтернативу - развитие системы государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) на уровне Ленинградской области.

Инструмент ГЧП - это не только способ привлечения в бюджетный сектор финансовых ресурсов частных инвесторов. Главное достоинство ГЧП состоит в привлечении к выполнению отдельных проектов и(или) эксплуатации отдельных объектов организаций, которые изначально ориентированы на эффективность и результат.

В этой связи одновременно с развитием федерального законодательства о ГЧП на областном уровне должны осуществляться меры, обеспечивающие дальнейшее развитие и внедрение данного инструмента, в том числе обеспечение публичности и открытости в сфере ГЧП, внедрение инструментов залога прав требований по концессии, страхования рисков и т.д. Деятельность в указанном направлении будет определяться ходом нормотворческого регулирования на федеральном уровне.

 

6. Создание системы эффективного управления средствами

целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых

из областного бюджета

 

Система эффективного управления средствами межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям, основывается на тех же принципах, что и система эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений и на уровне органов государственной власти Ленинградской области. Вместе с тем органы местного самоуправления как субъект управления средствами областного бюджета в значительной степени отличаются от государственных учреждений и органов исполнительной власти Ленинградской области. Основные отличия состоят в следующем:

на областном уровне регулируется только малая часть вопросов, касающихся финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;

регион имеет ограниченные возможности по применению мер воздействия к органам местного самоуправления в случае неэффективного использования ими бюджетных средств.

Таким образом, ресурс институционального регулирования данной сферы отношений ограничен, что предопределяет неполноту системы управления средствами межбюджетных трансфертов, которую можно выстроить на региональном уровне.

6.1. Для обеспечения ясного и точного представления о результатах и эффективности использования межбюджетных трансфертов планируется:

6.1.1. Централизация на областном уровне исполнения государственных полномочий, эффективное исполнение которых в значительной степени зависит от деятельности субъектов управления.

В сфере использования субвенций, передаваемых местным бюджетам для исполнения государственных полномочий, возможности по формализованному применению санкций и поощрений со стороны региональных органов власти минимальны. Даже если средства расходуются недостаточно эффективно, объем субвенций не может быть сокращен, так как это повлияет на возможность исполнения самого полномочия. Административные меры, в свою очередь, могут быть применены только при очень серьезных проявлениях неэффективности (халатность, нецелевое использование и т.п.).

Эффективными схемами в отношении субвенций являются:

передача на местный уровень государственных полномочий, предполагающих простые схемы и способы их выполнения, где роль субъекта управления весьма ограничена (например, осуществление социальных выплат, предоставление льгот и пр.);

передача государственных полномочий, исполнение которых тесно связано с вопросами местного значения, то есть в которых заинтересованы сами органы местного самоуправления (например, выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и др.).

В первом случае результат исполнения полномочий очевиден, во втором случае ответственность за точное определение и контроль результатов передается органам местного самоуправления вместе с субвенцией.

Исполнение остальных государственных полномочий, не соответствующих указанным схемам, целесообразно организовать на региональном уровне с передачей в областную собственность соответствующих муниципальных учреждений.

6.1.2. Совершенствование показателей эффективности использования субсидий местным бюджетам.

Показатели, применяемые для оценки эффективности использования средств субсидий, должны максимально отражать результаты деятельности органов местного самоуправления и быть (насколько это возможно) независимыми от воздействия внешних факторов. Для этих целей наиболее подходящими являются показатели, которые характеризуют не конечный, а непосредственный результат использования субсидий.

Кроме того, указанные показатели должны быть минимально подвержены субъективным искажениям и негативным внешним эффектам.

6.1.3. Дополнение показателей эффективности использования субсидий качественным описанием ожидаемого результата.

Для более точного описания объема ответственности органов местного самоуправления по использованию средств субсидий целесообразно использовать качественное описание ожидаемых результатов. Указанная мера является особенно актуальной, когда сложно определить показатели, отвечающие всем перечисленным ранее условиям (точность, объективность, независимость).

6.2. Для повышения ответственности органов местного самоуправления за результаты использования средств межбюджетных трансфертов предполагается:

6.2.1. Применение финансовых мер к местным бюджетам в случае неэффективного использования средств областных субсидий.

В случае выявления неэффективного использования средств субсидии (например, выход фактических значений целевых показателей за пределы допустимого диапазона) по отношению к местным бюджетам могут применяться следующие меры:

сокращение общего объема "блоковых" субсидий на некоторую величину, закрепленную в соглашении (в случае предоставления "блоковых" субсидий);

снижение доли областного бюджета в финансировании соответствующих расходов.

Даже если субсидия была предоставлена на какой-то конкретный объект и снижение объема субсидии в последующие годы не представляется возможным, указанные меры могут быть применены к "блоковым" субсидиям или другим разовым субсидиям, которые будут предоставляться в рамках соответствующей государственной программы.

Объем финансовой ответственности за неэффективное расходование субсидий должен определяться органами исполнительной власти Ленинградской области и фиксироваться в соглашениях о предоставлении субсидий.

6.2.2. Совершенствование требований к доле софинансирования, которую должны обеспечить местные бюджеты.

Доля участия органов местного самоуправления в реализации отдельных проектов и мероприятий, финансируемых за счет средств субсидий, не должна быть, с одной стороны, слишком мала (поскольку снижает заинтересованность в результатах), с другой стороны, слишком велика (так как ограничивает возможности местных бюджетов по реализации соответствующих проектов и программ).

При определении минимальной доли софинансирования субсидий из местного бюджета целесообразно также учитывать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предопределяющий различную "ценность денег" для различных муниципальных образований.

6.3. Для устранения факторов демотивации органов местного самоуправления на результат и экономию, ослабления иной мотивации планируется:

6.3.1. Поступательное распространение практики предоставления "блоковых" субсидий.

"Блоковая" субсидия - субсидия органам местного самоуправления, предполагающая софинансирование нескольких направлений расходов местных бюджетов. Один из возможных вариантов "блокирования" субсидий основывается на правиле "одна государственная программа (подпрограмма) - одна субсидия". Из указанного правила могут быть сделаны исключения, например, для субсидий на реализацию инвестиционных проектов, а также субсидий, предоставляемых за счет средств федерального бюджета (которые предоставляются вне "блоковых" субсидий).

Переход к "блоковым" субсидиям расширяет возможности органов местного самоуправления по перераспределению средств субсидий на наиболее актуальные и значимые направления, а также позволяет нивелировать стимулы к полному освоению средств субсидий в конце финансового года.

6.3.2. Обеспечение оперативного возврата остатков субсидий в местные бюджеты.

Для устранения возможных стимулов к своевременному освоению субсидий в ущерб эффективности целесообразно обеспечить оперативный возврат остатков средств (лимитов) субсидий местным бюджетам в очередном финансовом году. Условия, при которых осуществляется подтверждение и возврат остатков субсидий в местные бюджеты, должны быть заранее определены.

6.3.3. Формализация порядков распределения средств субсидий между муниципальными образованиями.

Указанная мера предполагает переход к распределению средств субсидий между муниципальными образованиями на основе прозрачных и объективных правил (порядков). Такой подход призван исключить субъективный фактор из процесса принятия решений об объемах субсидий, предоставляемых отдельным местным бюджетам, гарантировать справедливый и равный подход к распределению средств субсидий.

6.3.4. Ограничение возможностей для увеличения ранее утвержденных объемов субсидий.

Указанная мера (как и в пункте 6.3.3 Программы) призвана гарантировать единый и равный подход ко всем муниципальным образованиям, ориентировать получателей субсидий на повышение внутренней эффективности, а не на увеличение утвержденных объемов субсидий. В связи с этим в областном законодательстве целесообразно определить конечный перечень условий, при которых такой пересмотр может быть осуществлен.

По крупным инвестиционным проектам, субсидируемым из областного бюджета, целесообразно осуществлять проведение ценового и технологического аудита.

6.4. В целях обеспечения местных бюджетов необходимыми ресурсами для достижения результатов использования межбюджетных трансфертов планируется прежде всего совершенствование методик распределения средств субсидий, предоставляемых местным бюджетам, повышение их точности.

Вследствие недостаточной точности методик расчета объем выделяемых межбюджетных трансфертов потенциально может оказаться как избыточным, так и недостаточным.

6.5. В целях устранения для органов местного самоуправления ограничений, потенциально препятствующих эффективному использованию межбюджетных трансфертов, необходима реализация следующих мер:

6.5.1. Объективизация порядков расчета объемов субсидий, предполагающих многолетний характер их предоставления.

Указанная мера направлена на расширение возможностей органов местного самоуправления в части прогнозирования объема расходов местных бюджетов за счет средств субсидий. Прежде всего это касается субсидий, предоставление которых имеет многолетний характер.

6.5.2. Утверждение распределения субсидий на срок не менее трех лет или на срок реализации соответствующих проектов (мероприятий).

Для обеспечения возможности планирования расходов за пределами одного года необходимо обеспечить определенность объемов субсидий местным бюджетам на среднесрочную перспективу (в первую очередь "блоковых" субсидий и субсидий на реализацию инвестиционных проектов). Указанная мера в том числе предполагает утверждение адресной инвестиционной программы в отношении муниципальных объектов на срок не менее трех лет.

Рассматриваемая новация не должна коснуться субсидий, распределение которых осуществляется на основе заявок органов местного самоуправления, предполагающих финансирование, ограниченное рамками одного года.

6.5.3. Установление реальных сроков достижения органами местного самоуправления результатов, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий.

Устанавливаемые для органов местного самоуправления сроки достижения непосредственных результатов использования субсидий должны быть объективно для этого достаточными, не считая случаев, обусловленных соответствующими требованиями федерального законодательства. Указанные сроки должны учитывать определенные риски и внешние факторы, которые могут повлиять на смещение плановых дат на более поздний срок. Целесообразно также избегать обязательности установления определенных плановых показателей использования субсидий для каждого года их использования. Так, например, в случае позднего выделения средств субсидий указанные показатели для первого года могут вовсе отсутствовать или применяться лишь в малой части.

Осуществлению задачи по устранению ограничений, препятствующих эффективному использованию межбюджетных трансфертов, будут способствовать также указанные ранее оперативное подтверждение потребности и возврат остатков субсидий в местные бюджеты.

 

7. Формирование институциональных основ для повышения

эффективности управления общественными финансами

на местном уровне

 

Комплексное повышение эффективности управления муниципальными финансами предполагает реализацию преобразований, аналогичных запланированным для уровня Ленинградской области.

Вместе с тем на муниципальном уровне существует своя специфика, обусловленная различиями в полномочиях, нормативном регулировании, особенностями проблематики конкретных муниципальных образований.

Работу по повышению эффективности управления муниципальными финансами целесообразно осуществлять по двум основным направлениям:

7.1. Реализация комплексного пилотного проекта по повышению эффективности управления муниципальными финансами.

При наличии заинтересованности одного из муниципальных районов (городского округа) Ленинградской области подобный комплекс преобразований по широкому спектру направлений целесообразно поддержать и реализовать на местном уровне. Органы исполнительной власти Ленинградской области должны оказать методическую и организационную помощь в осуществлении таких реформ.

Внедрение указанных мер на уровне муниципальных образований не должно быть навязанным (ни административно, ни финансово) - навязываемые преобразования легко превращаются в формальность и вызывают лишь дополнительные обременения для субъектов управления.

Успешное практическое внедрение системы управления муниципальными финансами на уровне хотя бы одного муниципального образования будет способствовать использованию и распространению новых практик в других муниципальных образованиях.

7.2. Устранение отдельных нормативных ограничений, препятствующих выстраиванию эффективных систем управления муниципальными финансами.

Для повышения эффективности управления муниципальными финансами определенные преобразования институционального характера могут и должны быть осуществлены на региональном уровне. Прежде всего необходимо устранить нормативные ограничения, препятствующие выстраиванию эффективных систем управления муниципальными финансами. В связи с этим планируется осуществление следующих основных мер:

7.2.1. Сохранение на минимальном уровне объема дотаций, предоставляемых на обеспечение сбалансированности местных бюджетов.

Указанная мера направлена на снижение иждивенческих настроений среди органов местного самоуправления, должна способствовать проведению более осторожной и ответственной финансовой политики на местном уровне.

7.2.2. Объективизация распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Необходимо формализовать расчет налогового потенциала муниципальных образований, который непосредственным образом определяет итоговый размер дотации.

7.2.3. Дальнейшее повышение точности расчета бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа).

Изменения в методике расчета бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) должны затронуть как расчет налогового потенциала, так и учет различий в стоимости оказания муниципальных услуг.

7.2.4. Учет "вынесенных" расходов на обеспечение деятельности органов местных администраций в нормативах расходов на содержание органов местного самоуправления.

В составе расходов на содержание органов местного самоуправления целесообразно учесть: расходы на содержание муниципальных казенных учреждений, обслуживающих органы местной администрации либо выполняющих ее функции, расходы на централизованное приобретение услуг для выполнения функций местной администрации (аутсорсинг), расходы на предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям, фактически оказывающим услуги по содержанию органов местного самоуправления, и т.п.

Мера направлена на пресечение контрпродуктивных и финансово затратных мер, обеспечивающих искусственное занижение расходов на содержание местных администраций.

7.2.5. Проведение корректировки нормативов расходов на содержание органов местного самоуправления, обеспечивающей конкурентоспособность местных администраций на рынке труда.

Нормативы расходов на содержание органов местного самоуправления не должны приводить к чрезмерным расходам в этой области, однако вместе с тем они не должны ограничивать способность местных администраций эффективно осуществлять свою деятельность.

7.2.6. Поступательное изменение структуры финансовой помощи местным бюджетам в пользу дотаций и нормативов отчислений от налогов и сборов.

Постепенно доля субсидий местным бюджетам должна сокращаться, а доля дотаций и нормативов отчислений от налогов и сборов возрастать и превысить долю субсидий, что должно расширить возможности органов местного самоуправления по реализации собственных проектов развития и инициатив.

 

8. Реализация иных мер, направленных на повышение

эффективности бюджетных расходов

 

8.1. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета (в том числе на основе единой методики оценки качества финансового менеджмента, построения рейтинга главных распорядителей бюджетных средств).

Реализация указанной меры способствует повышению функциональной эффективности процессов по управлению государственными финансами, вследствие чего содействует росту общей эффективности расходов бюджета.

Основным требованием к реализации указанной меры является обеспечение ее непротиворечивости по отношению к механизмам, обеспечивающим эффективность деятельности субъектов управления. Этот риск в рассматриваемых случаях является существенным, поскольку функциональная эффективность далеко не всегда ведет к росту общей эффективности, а иногда вступает с ней в противоречие.

8.2. Оптимизация структуры и состава государственного имущества Ленинградской области.

Указанная мера предполагает проведение оценки необходимости и эффективности сохранения в собственности Ленинградской области акций, долей в капитале хозяйственных обществ. Соответствующие акции и доли, избыточные с точки зрения управления социально-экономическим развитием Ленинградской области и не приносящие при этом положительный бюджетный эффект, целесообразно приватизировать.

Реализация указанных мер позволит снизить расходы областного бюджета как на управление соответствующими акциями и долями, так и на поддержку деятельности соответствующих организаций.

8.3. Расширение практики предоставления субсидий и субвенций муниципальным образованиям Ленинградской области по факту возникновения потребности в осуществлении расходов.

В настоящее время указанная практика применяется в отношении субсидий на реализацию адресной инвестиционной программы, однако ее применение может быть распространено и на другие межбюджетные трансферты, предполагающие осуществление органами местного самоуправления ограниченного числа расходных операций.

В отношении прочих межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, могут быть оптимизированы графики перечисления субсидий и субвенций.

Указанные меры призваны высвободить денежные средства областного бюджета как для покрытия временных кассовых разрывов, так и для получения дохода от размещения средств на банковских депозитах.

8.4. Внедрение инструментов, активизирующих использование частной инициативы и частных ресурсов для решения отдельных задач социально-экономического развития Ленинградской области.

На практике нередко встречается ситуация, когда жители или организации желают принять участие в решении отдельных проблем (через волонтерство, благотворительность, частичное финансирование и т.д.), но не имеют для этого соответствующих возможностей. Отсутствует информация о том, где может быть востребована помощь, нет доступных каналов для формулирования собственных предложений, не хватает тех, кто мог бы объединить индивидуальные усилия и стремления отдельных лиц.

В связи с этим планируется создание информационной площадки (на базе ИС УОФ "Открытый бюджет") для обеспечения взаимодействия частных лиц и организаций, нуждающихся в решении отдельных проблем, и населения, организаций, желающих принять участие в решении этих проблем. Налаженная работа такой системы позволит осуществлять решение ряда социальных и бытовых проблем Ленинградской области, муниципальных образований без привлечения бюджетных средств либо с привлечением таких средств на принципах частичного финансирования.

Подобная информационная площадка также могла бы выполнять функции "обратной связи" с органами государственной власти и органами местного самоуправления, ответственными за организацию оказания государственных услуг населению.

 

III. Цели, задачи и ожидаемые результаты реализации

Программы

 

1. Цели и задачи Программы

 

В соответствии с концепцией повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области целями Программы являются:

создание условий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет;

формирование системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области.

Для достижения указанных целей предполагается решение следующих задач:

1) в целях создания условий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет:

принятие оперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областного бюджета,

формирование механизмов, обеспечивающих сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе;

2) в целях формирования системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области:

создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений,

создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне органов государственной власти,

создание системы эффективного управления средствами целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета,

формирование институциональных основ для повышения эффективности управления общественными финансами на местном уровне,

реализация иных мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов.

 

2. Ожидаемые результаты реализации Программы

 

В результате реализации Программы дефицит бюджета Ленинградской области начиная с 2018 года не должен превышать 2-3 процентов от налоговых и неналоговых доходов областного бюджета (за исключением экстраординарных ситуаций, вызванных внешними факторами).

В отношении всех ключевых субъектов управления средствами областного бюджета (государственные учреждения, органы государственной власти, органы местного самоуправления) должна быть сформирована полноценная система условий, механизмов и институтов, обеспечивающих эффективное управление бюджетными средствами. Указанная система должна предполагать:

а) обеспечение выраженной мотивации субъектов управления на результат и экономию (в том числе обеспечение четкого представления о результатах и эффективности деятельности, действенную систему поощрений и наказаний за результат и эффективность, отсутствие или минимизацию факторов демотивации на результат и экономию);

б) наличие ресурсов для достижения субъектами управления требуемого результата (материальных, финансовых, трудовых, административных; навыков и компетенций);

в) отсутствие или минимизацию на региональном уровне значимых ограничений, препятствующих осуществлению эффективной деятельности субъектов управления, связанной с использованием средств областного бюджета.

Для органов местного самоуправления должны быть созданы базовые условия для повышения эффективности расходов местных бюджетов: устранены ключевые региональные ограничения на управление бюджетными средствами, создана практическая и методическая база для заимствования лучших практик по управлению муниципальными финансами.

Ожидаемые результаты имеют в основном выраженный качественный характер. Предполагается создание комплексных условий и систем, которые не могут быть описаны с помощью набора количественных индикаторов. В связи с этим выполнение плановых значений по отдельным индикаторам не всегда будет означать достижение поставленных целей и наоборот.

 

IV. Система программных мероприятий

 

Программа предусматривает выполнение комплекса мероприятий, сгруппированных по целям, задачам и направлениям.

 

Цель 1. Создание условий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет

 

1. Принятие оперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областного бюджета

 

Предполагается принятие мер преимущественно разового характера, большая часть которых должна завершиться в течение 2015-2016 годов. По итогам выполнения мероприятий должна быть достигнута стабилизация финансового состояния областного бюджета на относительно безопасном уровне.

1.1. Общие меры по оптимизации расходов областного бюджета.

Предполагается создание специальной комиссии по оптимизации расходов областного бюджета, а также установление бюджетных правил, обеспечивающих в период стабилизации ускоренное сокращение дефицита и погашение государственного долга.

1.2. Оптимизация "налоговых расходов".

Указанное направление включает всестороннюю оценку эффективности региональных налоговых льгот, рассмотрение и обсуждение результатов оценки и принятие на их основе нормативных правовых актов об отмене налоговых льгот, имеющих низкую эффективность.

1.3. Оптимизация расходов на исполнение социальных обязательств.

Указанное направление включает инвентаризацию социальных обязательств Ленинградской области, анализ эффективности предоставляемой социальной поддержки и принятие на его основе нормативных правовых актов, предусматривающих сокращение расходов областного бюджета на избыточную социальную поддержку либо более эффективные способы ее предоставления.

1.4. Оптимизация расходов на финансирование государственных учреждений.

Комплекс мероприятий предполагает проведение анализа потребности в оказании услуг (выполнении работ) государственными учреждениями Ленинградской области, подготовку и принятие решений об оптимизации перечня и объема услуг (работ), состава функций, оказываемых (выполняемых, исполняемых) государственными учреждениями Ленинградской области.

1.5. Оптимизация межбюджетного регулирования.

Комплекс мероприятий предусматривает разработку и нормативное закрепление модели межбюджетного регулирования, обеспечивающей расширение возможностей местных бюджетов по эффективному использованию бюджетных средств, повышение эффективности выравнивания и возможную экономию расходов областного бюджета на обеспечение межбюджетного выравнивания.

1.6. Оптимизация расходов на поддержку хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций.

Комплекс мероприятий включает сплошной анализ эффективности и необходимости всех видов поддержки хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций (кроме государственных учреждений) за счет средств областного бюджета, предоставляемой на регулярной основе, и последующую отмену нормативных правовых актов, обуславливающих возникновение недостаточно эффективных и(или) неприоритетных расходов областного бюджета на поддержку хозяйствующих субъектов.

1.7. Оптимизация состава и стоимости мероприятий государственных программ.

Указанное направление включает оценку мероприятий государственных программ Ленинградской области на предмет их необходимости для достижения программных целей, оценку необходимости и достаточности объемов расходов, предусмотренных на программные мероприятия, и сокращение по итогам анализа плановых расходов областного бюджета на выполнение отдельных мероприятий.

 

2. Формирование механизмов, обеспечивающих сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе

 

Предполагается закрепление институциональных механизмов сохранения финансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета. Большая часть мероприятий должна быть осуществлена в течение 2015-2016 годов. Практическое применение внедряемых инструментов должно следовать за реализацией блока мер по оптимизации расходов областного бюджета.

2.1. Переход к долгосрочному бюджетному планированию.

Указанное направление включает принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих внедрение долгосрочного бюджетного планирования, а также его научно-методическую поддержку на переходном этапе.

2.2. Повышение гибкости и точности бюджетного планирования.

Комплекс мероприятий преимущественно предполагает внесение изменений в нормативные правовые акты Ленинградской области, обеспечивающих более высокую гибкость расходов областного бюджета, учет налоговых и эксплуатационных расходов в составе государственных программ, а также нормирование затрат на исполнение функций отдельных государственных казенных учреждений.

2.3. Создание механизмов сдерживания роста бюджетных расходов.

Комплекс мероприятий включает меры институционального характера, вводящие ограничения и инструменты сдерживания для роста расходов областного бюджета, в том числе "потолки расходов" для ответственных исполнителей (соисполнителей) государственных программ, правила распределения бюджета принимаемых обязательств, формализованные методы планирования бюджетных ассигнований, нормирование в сфере закупок и т.п.

 

Цель 2. Формирование системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области

 

3. Создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений

 

Предполагается преимущественно точечно-опосредованный характер воздействия мероприятий данного блока на систему управления государственными учреждениями.

Прежде всего планируется создание "адаптационных площадок" по внедрению мер, направленных на повышение эффективности деятельности государственных учреждений, - ограниченного числа органов исполнительной власти Ленинградской области (наиболее подготовленных в отношении содержания планируемых преобразований), на базе которых в 2015-2018 годах будет осуществлен комплекс мероприятий, обеспечивающих создание эффективной системы управления государственными учреждениями.

Ряд наиболее значимых мероприятий, эффект от которых может быть достигнут и вне общего комплекса планируемых мер, будет нормативно закреплен в отношении всех органов власти и государственных учреждений (преимущественно в 2015-2016 годах, не считая мероприятий, обусловленных планируемым изменением федерального законодательства).

Успешный опыт построения системы управления государственными учреждениями будет последовательно обобщаться, демонстрироваться и доводиться до иных органов государственной власти. На 2018 год планируется фаза поступательного распространения позитивных практик управления государственными учреждениями.

3.1. Оптимизация сети государственных учреждений Ленинградской области.

Указанное направление предусматривает анализ текущих функций, услуг и работ, исполняемых (оказываемых, выполняемых) государственными учреждениями, оценку возможности и целесообразности изменения типа государственных учреждений и реализацию плана действий по изменению структуры сети государственных учреждений.

3.2. Совершенствование формирования государственных заданий, их финансового обеспечения и исполнения.

Комплекс мероприятий включает мероприятия по внедрению многоуровневых стандартов качества государственных услуг (работ), совершенствованию перечней государственных услуг и работ, повышению объективности и точности определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), нормативное закрепление финансовой ответственности государственных учреждений за выполнение государственных заданий и др.

3.3. Внедрение системы комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений.

Комплекс мероприятий предусматривает нормативное оформление инструмента аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений, наработку необходимой методической базы, практическое внедрение аудита (оценки) и увязку его результатов с размером стимулирующих выплат руководителям государственных учреждений Ленинградской области.

3.4. Повышение эффективности предоставления бюджетным и автономным учреждениям целевых субсидий.

К указанному направлению относится закрепление правовых новаций, упрощающих использование остатков целевых субсидий (субсидий на иные цели и субсидий на осуществление капитальных вложений) в очередном финансовом году.

3.5. Создание базовых условий для эффективного управления финансами государственных казенных учреждений.

Указанное направление предусматривает расширение практики формирования государственных заданий для государственных казенных учреждений, снижение требований к детализации показателей бюджетной сметы, внедрение объективных методов планирования бюджетных ассигнований на исполнение функций государственных казенных учреждений и другие меры.

3.6. Совершенствование системы оплаты труда работников государственных учреждений.

Мероприятия указанного направления включают устранение сложившихся недостатков в системе оплаты труда работников государственных учреждений, наработку методической базы по внедрению эффективного контракта, а также расширение возможностей государственных учреждений Ленинградской области по регулированию оплаты труда работников.

3.7. Накопление и распространение лучшей практики организации эффективной деятельности государственных учреждений.

Указанное направление включает организационные действия по обобщению и распространению опыта, полученного в рамках работы "адаптационных площадок", а также оформление и внедрение инструментов формирования баз лучшей практики деятельности государственных учреждений, проведение иных мероприятий, способствующих распространению лучшего опыта государственных учреждений Ленинградской области.

3.8. Расширение участия частного сектора в оказании государственных услуг.

Комплекс мероприятий предполагает внедрение нормативных новаций по обеспечению доступа частных поставщиков к оказанию государственных услуг (выполнению работ), значительная часть которых будет основываться на аналогичных инициативах, предпринимаемых на федеральном уровне. Помимо этого предусматриваются формирование перечня услуг и работ, в отношении которых расширение участия частного сектора является эффективным и целесообразным, практические шаги по переходу к конкурсному распределению исполнения работ и услуг между государственными учреждениями и негосударственными организациями.

 

4. Создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне органов государственной власти

 

Блок мероприятий преимущественно включает инициативы нормотворческого характера, направленные на создание условий для эффективного использования бюджетных ассигнований на уровне органов исполнительной власти Ленинградской области - главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Ключевые институциональные преобразования должны произойти в течение 2015-2017 годов. В 2018 году, в свою очередь, планируется:

внедрение второстепенных и поддерживающих мер, направленных на повышение эффективности управления общественными финансами;

реализация инициатив, ориентированных на изменение федерального законодательства и, как следствие, отсроченных во времени;

поддержка практической работы механизмов и инструментов, внедрение которых было осуществлено на первом этапе.

4.1. Повышение объективности и точности бюджетного планирования.

Указанное направление включает нормотворческие преобразования, направленные на повышение точности и объективности планирования бюджетных ассигнований: организация планирования расходов в увязке с показателями непосредственных результатов, минимизация применения метода индексации, планирование расходов на оказание государственных услуг методом "сверху", планирование расходов с учетом утвержденных в бюджете показателей планового периода и другие меры.

4.2. Совершенствование государственных программ.

Мероприятия указанного направления включают переход к более полному отражению в государственных программах показателей непосредственного результата, расширение полномочий ответственных исполнителей и соисполнителей государственных программ, совершенствование и доработку требований к составлению государственных программ и внесению в них изменений.

4.3. Создание системы комплексной оценки результатов и эффективности использования бюджетных ассигнований.

Комплекс мероприятий предусматривает нормативное оформление и практическое внедрение инструмента аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области (результатов и эффективности использования бюджетных ассигнований), а также создание инструментов финансового давления на неэффективные расходы областного бюджета.

4.4. Повышение эффективности исполнения областного бюджета.

Указанное направление предусматривает переход к утверждению областного бюджета без выделения подгрупп и элементов видов расходов, упрощение порядка ведения сводной бюджетной росписи, расширение возможностей по оптимизации расходов на обеспечение деятельности органов исполнительной власти, ослабление стимулов к освоению бюджетных средств в ущерб эффективности и другие мероприятия.

4.5. Совершенствование системы оплаты труда в органах государственной власти.

Комплекс мероприятий включает обеспечение более тесной связи между оплатой труда руководителей органов исполнительной власти и эффективностью использования бюджетных ассигнований, поступательное повышение уровня оплаты труда руководителей органов власти и государственных служащих категории "руководители", повышение эффективности применяемых инструментов материальной мотивации государственных служащих.

4.6. Совершенствование системы государственного управления.

Указанное направление включает оптимизацию внутренней функциональной деятельности органов исполнительной власти, дальнейшее проведение мероприятий по ознакомлению руководящего корпуса органов исполнительной власти с современными методами управления, сокращение избыточных согласительных процедур в бюджетном процессе и другие меры.

4.7. Развитие государственно-частного партнерства.

Мероприятия указанного направления прежде всего включают совершенствование областного законодательства о ГЧП (в соответствии с федеральными новациями), определение сфер приоритетного развертывания ГЧП и соответствующих им схем реализации ГЧП, а также активизацию практического распространения проектов ГЧП в регионе.

4.8. Развитие внутреннего финансового контроля.

Указанное направление предусматривает переход к организации риск-ориентированного планирования контрольной деятельности, упорядочение финансового контроля внутри органов исполнительной власти, организацию системы мониторинга и анализа качества контрольной деятельности.

 

5. Создание системы эффективного управления средствами целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета

 

Мероприятия данного блока предполагают проведение институциональных преобразований, формирующих условия для более эффективного использования средств межбюджетных трансфертов.

Реализация новаций должна быть осуществлена в течение 2015-2017 годов.

5.1. Повышение эффективности исполнения государственных полномочий, исполнение которых передано органам местного самоуправления.

Указанное направление включает мероприятия по оптимизации перечня государственных полномочий, передаваемых для исполнения органам местного самоуправления, создание в случае необходимости соответствующей сети государственных учреждений (передачу муниципальных учреждений в государственную собственность).

5.2. Повышение эффективности предоставления субсидий местным бюджетам.

Указанное направление предполагает прежде всего утверждение общих правил и принципов предоставления и распределения субсидий местным бюджетам, направленных на повышение заинтересованности органов местного самоуправления в результате использования субсидий и расширяющих возможности по эффективному использованию средств субсидий, в том числе: переход к предоставлению "блоковых" субсидий, установление мер финансового воздействия за эффективность использования субсидий, оперативный возврат неиспользованных остатков субсидий и другие.

 

6. Формирование институциональных основ для повышения эффективности управления общественными финансами на местном уровне

 

Блок мероприятий состоит из двух направлений:

поддержка практической реализации комплексного пилотного проекта по повышению эффективности управления муниципальными финансами, реализация которого должна быть осуществлена в 2017-2018 годах;

институциональные преобразования, расширяющие возможности органов местного самоуправления по эффективному управлению финансами, большая часть которых должна быть осуществлена в 2015-2016 годах.

6.1. Реализация комплексного пилотного проекта по повышению эффективности управления муниципальными финансами.

Указанное направление предполагает практическое сопровождение реализации комплексного пилотного проекта по повышению эффективности управления общественными финансами на муниципальном уровне. Успешная реализация проекта должна способствовать реализации аналогичных преобразований в других муниципальных образованиях Ленинградской области.

6.2. Устранение нормативных ограничений, препятствующих выстраиванию эффективных систем управления муниципальными финансами.

Комплекс мероприятий включает повышение объективности и точности расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований, применяемой для распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, усиление роли нецелевых межбюджетных трансфертов, а также ряд технических изменений в областном законодательстве, расширяющих возможности органов местного самоуправления по эффективному управлению муниципальными финансами.

 

7. Реализация иных мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов

 

Блок мероприятий включает мероприятия, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов иными методами, помимо создания условий для повышения эффективности внутренней деятельности субъектов управления, финансируемой за счет бюджетных средств.

Указанное направление предусматривает внедрение оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств, оптимизацию структуры и состава государственного имущества, расширение практики предоставления межбюджетных трансфертов по факту возникновения потребности, а также внедрение инструментов, активизирующих использование частной инициативы и частных ресурсов для решения отдельных задач социально-экономического развития Ленинградской области.

Обновлено 22.08.2018